加国简介
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Saturday
Jul232011

加拿大移民政策的演进

对移民的甄选和控制是一个独立国家的主权,移民政策是主权国家的控制移民的重要工具。

控制的工具

进入加拿大不是一种权力而是一种特权,获得这一特权要经过一严格规定的审查程序。移民可以通过移民政策控制;也可以通过政策所赋予的政府官员的政令控制,例如政策规定可拒绝有颠复民主政府行为的人,但若移民部长认为该人不会对加拿大的国家安全造成威胁时,亦可批准其进入,反之亦然;更可通过对政策的理解和解释使其具有灵活性,如亲属移民被拒可从人道主义的角度上诉(演释)而获准;还可以通过行政手段控制,如申请人过多,可通过减少审批的人员的数量有效地控制,队长了来排队的自然少了。

移民的理由

为经济利益服务是移民的主要动机,也是控制移民所要考虑的主要因素。外国移民可以在不同的层次上活跃经济。1843年加拿大的移民选择委员会就鼓励劳工/移民深入到加拿大的本地人中,了解社会的需要,以自己的经验、技能服务加拿大。

加拿大在建国之前和建国之后很长一段时期,百业待兴、有广袤的西部有待开发,对移民有很迫切的需求。

输入劳工/移民可以直接满足正在发展中的加拿大经济的多方面的需求,劳工/移民做了很多加拿大人不愿意做的事情,包括一些非法移民,他们在极其恶劣的条件下,在棉花厂、农场、锯木厂、铁路、运输行业艰难作业,填补了这些方面的空缺。例如横跨加拿大的铁路的建成与劳工特别是华工的贡献是分不开的。这些方面的需求得到满足后,政府才得以从优化产业结构的角度,从容地考虑适度地控制劳工/移民,优先输入有技术、技能的人。

接受难民也是移民的一个重要途径,各发达国家在接受难民时既有经济方面的考虑,更有政治方面的图谋。难民不仅能在艰苦的条件下做劳工,尽本国人之所不能,更重要的是在批准他们入境的过程中,接受国能彰显其道义、价值观念,直接和间接地暴露难民来源国的“弱点”。接纳乌干达、越南难民就是如此,但本地人并不一定喜欢他们。接受难民也有功利方面的考虑,如1580年和1680年英国接受新教徒难民,当时英国人口并不多、皇室志在振兴经济。同样,1890年和1970年可以接纳犹太人和波兰人,1905年和1982却不能接受,都是出于功利方面的考虑、形势使然。加拿大在这方面沿袭了许多英国的做法。1968年, 接纳了苏联占领捷克后的捷克难民; 1972---1973年接受了被乌干达政府驱逐的亚裔移民; 1979---1980年, 接收了东南亚船民60,000人; 1981---1982年,接收了军事管制下受害的波兰人; 1989年采取新措施解决、清理积压的难民申请(当时约有10万份)。

人口地理因素和经济利益

加拿大的移民政策演进以下列因素为基础:人口地理、经济利益和种族目标。接纳难民还出于道义和国际政治方面的考虑。

加拿大的内务部长(1886----1905)西弗顿积极地倡导移民加拿大西部并创造了甄选移民的概念。他认为要引进大量的农业移民促进加拿大的繁荣,当基础资源得到充分利用,工业和商业自然能发展起来。最早的移民多来自英国、法国,少量来自西欧、北欧。对于来从事农业的移民,加拿大免费提供土地,提供接待服务,其接待移民的服务在不断地扩大和改进。西弗顿在麦克伦杂志的一篇文章中曾写到:

“移民主要有三个来源。一是美国,美国的移民不需筛选,他们的质量很高,是合格的移民。二是英国,主要是来自英格兰北部和苏格兰。我们给英格兰北部的代理人双倍的奖金,在南部则尽量减少,结果我们源源不断地从英格兰北部和苏格兰获得移民,他们是世界一流的。三是欧洲大陆,移民中心在汉堡。蒸气船装满那些决心离开欧洲的人们……我们指示汉堡的代理从滚滚人流中选出农业人士和农民,将其送到加拿大。对农夫,我想,我们付给每人5000加元,其家属每人付了2000加元。”

这象是买人口。同时一些波兰、乌克兰、匈牙利人也移民过来,主要到加拿大西部。这样,在这一时期非英国、法国的移民也在增加。西弗顿很清楚,无限制地移民必须终止,他的移民政策的一个很重要的原则是不要造成城市人口象美国的城市人口那样急剧澎胀。所以他将移民限制在农夫、农业工人和佣人上。

西弗顿1905年辞职,直到1929年逝世前,他依然是对公共政策很有影响的人物。他相信他的政策有利于发展加拿大西部,在第一次世界大战后他也提议开垦从圣劳伦斯到洛基山东的加拿大北部的土地。他的移民西部的政策因为对移民的文化层次甚少选择而遭到反对。他的继任者弗朗克.奥利弗, 尽管保留其政策,但也指出:

“没有比让那些拖后文明进程的人定居在我们的国家(主要指西部)更令人憎恨了。我们不是一个仅产麦子的国家。我们希望建立一个文明的社会、一个我们喜爱并自豪地传之后代的社会体制,我们厌恶那些在我们建设、美化、改进我们的国家过程中象磨石一样坠在 脖子上的奴隶式的人。”

1906 年和1910他提出了两个移民法案,这两个法案增大了移民官的权限,移民官可因移民申请人的“加拿大所不需要的素质而拒签其申请”。第一次世界大战后,移民加拿大受到了很大的限制。

1869年的自由入境的政策不再延用,1906年法案进行了全面的加强和修改。修改案扩大了对移民的管理包括对加美边境的管理。罪犯、被公诉者、身体或智力残废者、妓女、老鸨被拒之境外。法案也包括将犯罪、被起诉甚至变残废的移民押解出境的条款。法案也有一些旨在加强法案实施的措施,并规定了移民必须有登陆费。加拿大第一次有了实施甄选移民的合法的、有效的机制。

1910年对法案又进行了修改,以进一步加强对移民的管理和促进对政策的实施,并针对日益蓬勃的社会革命将颠覆政权者也加入了被拒之列。这一法案实施的结果是:到第一次世界大战之前,移民大量涌入加拿大,主要来自英国和法国,一小部分来自欧洲。移民使城市人口剧增。

第一次世界大战爆发后,加拿大进入了一段很长的不稳定的时期。来自欧洲大陆的移民基本停止了;战争几乎吸收了所有的英国的人力资源。来自美国的农业移民一直持续到1917年,直至美国也进入战争。因为加拿大的条件很恶劣,停战并没有将移民恢复到战前的水平。经济萧条、工业调整、失业高企一直持续到1922年。没有农田可资提供、新的铁路缺乏建造资金、运费上涨,社会承受了巨大的压力、人们生活在恐慌和期盼中,所有这些,孕育着对移民尤其是部分移民的憎恨并导至更为严峻的移民立法。1923年随着经济的恢复,对移民的态度有所缓和。1929年开始的经济大萧条使吸纳移民的宣传工作戛然而止。

白人的加拿大

对中国人的人头税,在第二次世界大战期间对日本人的歧视、关押、针对印度等东南亚移民的直航加拿大的规定(事实上印度人要经由香港才能抵达加拿大,直航的规定阻止了众多的印度人进入加拿大)有效地保持加拿大的白人化。保持加拿大白人化,在加拿大有很深的政策渊源,可谓由来有自。

1910 移民法案提出移民局有权对“在特定的时期或永远禁止不适合加拿大气候和要求的任何种族、或任何阶层、职业的人登陆加拿大任何口岸。”1919年的法案将拒绝入境的理由明确为:“可出于在加拿大暂时存在的经济、工业和其它方面的制约因素;可基于这些移民被认定是不适合于加拿大的气候、工业、社会、教育、劳动和其它方面的要求;可由于这些移民的特殊的风俗、习惯、生活方式和获至财产的方法被视为加拿大所不需要的;可因为这些移民在进入加拿大的一段时间内,不能很快地适应加拿大社会或承担加拿大公民的义务。”真是欲置之境外,何患无法。

1952年的移民法案保留了同样的条款,只略作修改。这一法案是保持加拿大白人化的有力的工具,它一直持续到60年代末。加拿大的各届总理,从约翰.麦克唐纳到路易斯.劳伦特都认同它。1962年放弃它的不是政治家而是官僚, 因为政治家只注重选民的意愿, 而官僚则更多地考虑社会、经济的现实。

保持加拿大白人化的政策的根源是大部分加拿大人的祖先是英国人。英国作为世界第一强国达一个世纪之久,其日不落帝国的影响可谓无远弗届,追随英国,建立一个象英国那样民主富庶的社会是英国的这些加拿大子孙的追求。在这种情况下,排除非白人是不可避免的,加拿大甚至在吸收白人的政策上也向英国倾斜,使英国人多于法国人。在殖民时代,白人的优越感也是重要因素。祖先漂洋过海、垦荒拓地、艰苦创业,大树成阴后不容他人染指更是一个原因。

第二次世界大战以后

第二次世界大战后移民政策变化很大。 各界人士认为有必要进一步开放移民,相信移民将增加人口、促进经济,民众想将在哀鸿遍野的欧洲的亲戚解救出来,各国政府也鼓励移民、将其作为解决失业过高、人口过重的一个办法。而加拿大在接纳移民上仍受到政策、人力、设施等方面的限制,同时也存在着经济能否迅速恢复的隐忧。

面对着大量的欧洲移民,加拿大政府允许加拿大居民赞助直系亲属和部分已经成为孤儿的侄甥和侄女甥女。1947年的劳工短缺催生了“任何加拿大人只要能保证移民在农业、矿业和木材业就业就可赞助其过来”的政策。5月1日当时的金总理对移民政策进行了阐述,重申加拿大政府有权力甄选移民,不会因移民改变人口的素质。他继续执行排除有色人种的政策,尽管这有违于已经颁布了的联合国宪章。有所进步的是, 他同时也宣布废除中国人的人头税和限制东亚移民的直航条例。

1952年通过新的移民法,宣布1953年1月1实施,而其真正实施是在1976年。1957年,新执政的保守党政府约翰.迪芬贝克总理发出了 “增加人口或灭亡”的呼吁, 宣布要建立一新的移民法案。移民部提出消除一切与肤色、种族和人种有关的歧视,并拟构思新法案。这以后的四年,加拿大在限制移民和树立移民大国的形象上这两个极端上摇摆。政策确定在引入合格的移民,重质量不重数量上。但大量非法居留者使这一政策受到很大的伤害。政府拟驱逐一部分非法居留者,另一部分则择其才而留之,但民间反弹很大。1958年政府宣布大赦。这之后因经济不景气,亲属移民赞助范围有所缩小。在这期间,对加拿大的具有严重的种族歧视色彩的移民政策的抨击日益增加,国内有,国际也有,以新独立的英联邦国家的抨击为最多、最激烈。

1962年的法案与早期的种族歧视政策大相径庭,但欧洲移民与非欧洲移民相比仍具优势:其所赞助的亲属移民的范围定义得更宽。

进入60年代,加拿大开始向技术经济型社会过渡,技术的日新月异使部分技能老化,新的技能短缺,这是在失业率仍然较高的情况下的一种结构性短缺, 人力资源成为经济政策的一个重要方面。加拿大政府认识到:人力资源要与职业市场的需求结合起来,移民政策要与经济的持续发展结合起来。1966年的白皮书就是在这种背景下出台的,白皮书是人力资源部门和移民部门合作的结果。同时由于亲属移民、访问者转移民,加拿大业已存在的寡技能、教育水平低的劳工更为增多。访问者转移民日益增加,加拿大政府试图阻止这一趋势,提出对移民申请人进行甄选,如果申请人已成功地被雇用、受过10年以上的教育的人或已与加拿大人结婚则可转为移民。这一政策1966年生效,旨在遏止寡技能、教育水平低的劳工进入加拿大。1966年加拿大的人力和移民局宣告成立。

1966年的白皮书为1967年的划时代的政策性转变铺平了道路。

在国家要独立、人民要解放,殖民主义频频破产的时代潮流下,加拿大也认识到,坚持早期的种族歧视政策不利于加拿大在联合国、多边组织和世界的形象,也不适合加拿大富国强民的理想。沉舟侧畔千帆过,病树前头万木春。1967年加拿大彻底地放弃了种族歧视政策,这也宣告了“白人化的加拿大”政策的寿终正寝。

白皮书及其后的移民法案

白皮书主张增加移民数量、控制移民质量,强调劳力的生产性和可雇用性。它在强调移民和劳力的相关性的同时,并不排除亲属移民。加拿大居民可赞助直系亲属、公民可赞助其它亲属。

1967年法案在白皮书的基础上废除了种族歧视政策;将非赞助移民更名为独立移民并制定了衡量独立移民的九个指标,九个指标并重,以期灵活地反映日益变化的加拿大的经济、社会形势的需要;赞助仅局限于直系亲属,增加了介于独立移民和亲属移民之间的亲属提名类移民,短期内这类移民由亲属赞助、政府主要考核其在较长的一段时间内能否适应加拿大的生活和工作;对访问者转移民有了更具体的条款;增加了难民条款,这些人虽不符合加拿大的移民条件,但从人道主义的角度可予以收容。同时加拿大建立了移民上诉庭。

白皮书宣布后,申请由访问者转移民,若不获准继而上诉的人不断增加,在上诉期间, 他们或工作,或利用关系活动,这样又可在加拿大呆数年,最后被驱逐,仍可再进来,旧戏重演。这一过程对加拿大政府是劳民伤财的,也影响了正常的移民甄选进程。1972年10月,政府在别无选择的情况下取消了访问者转移民的条款,同时也修改了有关上诉庭的条款,例如曾被驱逐的访问者,在移民申请被拒后无权上诉。 因为很多访问者因被非法中介误导而来、又在加拿大安家立业,断然地否定他们在加拿大生存的权利是不妥当的,加拿大继而推出了访问者转移民的修正法案。执行修正法案后,有来自150多个国家的3.9万人由访问者转移民,其中60%为非法入境、40%有其它各种身份。这一修正法案,显示了加拿大移民政策的合谐性和包容性,同时加拿大国会也宣布下不为例,否则会被解释为加拿大缺乏执行甄选政策的决心、让非法移民者存非份之想。

绿皮书

1973年9月发表了绿皮书,共四卷。卷1为移民政策前瞻;卷2为移民项目,包括关于加拿大移民政策的历史性的简短回顾;卷3为移民和人口统计,包括直至2001年的人口予测;卷4为从社会和经济的角度接纳移民。

在绿皮书的基础上,经过广泛(遍及各省、各阶层、各党派)、深入地征求意见,1975年11月发布了国会报告。报告主张适度控制的移民政策,每年至少要引进数十万移民,同时要有上限,如赞助类达到一定数目即停止;对赞助移民作了新的规定,取消了亲属赞助类,提出了亲属加分的概念;要求将移民与劳工市场更紧密地结合起来,鼓励移民要在指定的社区至少呆两年。由于非白人人口及其政治影响的增加,各政党对各族裔更为重视。

1978年的移民法案第一次清晰地阐述了加拿大移民法的宗旨:家庭团聚、无歧视、关心难民、推进实现加拿大经济、社会、人口、文化目标。以前加拿大对符合一定条件的任何人都是开放的,并无数量限制和要求,现在有一考虑到人口地理因素、经联邦与各省协商的目标数目。在此之前,除魁北克省和安大略的部分地区,各省从不参与移民事宜。至于报告建议新移民在其登陆地居住两年,在议案中后改为6个月,在法案中则毫无体现。

1978年法案及其以后

1978年法案是关于移民的最成功的立法之一。但对1978年法案也是有修正的,C55议案和C84议案就是针对其出台后,大量难民和无任何证件人士涌入出台的,旨在恢复对入境的有效控制。对1978年法案也是有增补的,鉴于招商引资、活跃经济和区域平衡发展的需要,加拿大引进了商业移民法并推出了经联邦与有关省协议、有利于部分省引进新移民的省提名计划。

1978年法案奠定了加拿大移民法的基石,树立了加拿大移民大国的形象。

进入80年代移民格局发生了根本性的变化,绝大多数的移民不是来自传统的欧美国家,而是来自非欧美国家,尤其是第三世界国家。例如1970年来自第三世界的占33.88%, 1980年占65.54%, 1987年则占70.51%。亲属移民则由1983年的54%降到1988年的30%左右,独立移民则在同一时期由30%增加到51%。进入90年代,亚洲国家已高居移民来源国之榜首,中国近5 年来,一直保持第一的地位,2002年移民33,152人。稳居第二、第三的分别为印度和巴基斯坦。

在全球竞争的形势下,加拿大对企业家移民和投资移民有了更迫切的需求,商业移民法获得了一定的成功,例如2002年登陆的商业移民为3,040个家庭。但对商业移民也不是没有批评的:资金并没有按计划到位、富裕的移民抬高了房地产(如80年代末的温哥华)、富人可以轻而易举地进入加拿大而有更迫切需要的亲属移民和难民则要等待……。

            旨在推进社会、经济均衡发展的省提名计划陆续出台,虽有一定效果,但难以改变移民纷纷登陆多伦多、温哥华和蒙特利尔等城市的局面,此方人满为患、彼方人力匮乏的现象仍在继续……。

独立移民虽直线增加,但来后有较长一段适应期,即使适应了,也多学非所用,壮志难酬……。

2002年年初,经几年的酝酿,加拿大对移民法作了如下修改:取消了独立移民的专业指标,通过对分数的调整更加强调申请人的教育程度、工作经验、对加拿大的适应能力,技术移民的通过分数定为75分(满分为100);明确了企业家移民至少需拥有30万加元的资产;对亲属移民的赞助时间由10年改为3年,可赞助的子女的由19岁以下扩大到22岁以下。

新法公布后舆论哗然。温哥华太阳报当即为数位英语国家的国家首脑、政要、国际名人按技术移民的评分标准评分,结果有一半达不到通过标准。新法在华人中更引起了轩然大波,与印度和巴基斯坦的申请人相比,华人因英语不是母语,在苛刻的评分标准下更处于劣势。

2003年9月,移民部长宣布将技术移民的通过分数由75分下调至67分。移民部表示,要从行政的角度,采取多项措施帮助新移民安家立业。

从2006年保守党执政以来,移民政策和措施变化比较大。2008年针对移民申请案积压过多的现象,移民部宣布由移民部长决定各类移民处理地先后次序。2009年、2010年技术移民从事的职业要求也由原来的数以百计的行业变为2009年颁布的38个行业和2010年颁布的29行业,名额从总额到行业名额均有限制。中国国内毕业的大专学生,适合要求的已很少了。投资移民要求具有的资产从80万加元增加至160万, 从今年(2011年)7月1日起每年联邦的投资移民名额限制为700名。政府对留学生的管理在逐步放松,开始允许留学生在校园外打工,公立学校的毕业生从一年的注明雇主的工作签证转为3年可做任何工作的开放式工作签证。近年还推出了加拿大经验类移民、各省的省提名移民项目,很受欢迎。

结论

移民政策是加拿大基本国策的一个重要部分,加拿大的移民政策在实施过程中,随着国内、国际政治经济形势的变化既相对稳定又不断修正,由歧视变为包容、由单纯变为多元。加拿大也在实施移民政策的过程中构筑了多元文化的社会结构,成为举世瞩目的移民国家。这一过程还在继续。